第一章 民主，不应只有一种刻度——重构现代政治制度的评价标准

一、为什么今天的民主定义越来越难以服众
当我们谈论一个国家是不是民主国家时，最常见的争论往往集中在美国、英国和中国之间。有人说，美国当然是民主国家，因为美国有总统选举，有国会选举，有两党竞争，公民可以投票决定由谁执政。有人说，英国当然也是民主国家，因为英国有议会、有普选、有反对党，政府可以通过选举更换。也有人说，中国不是民主国家，因为中国没有采用西方国家那种多党竞争、全民直接选择最高领导人的选举形式。

按照今天国际社会中最常见的政治分类方式，以上判断似乎十分清楚：美国和英国属于民主国家，中国则不属于西方式民主国家，甚至常常被直接归入“非民主国家”。但是，当我们继续追问下去，问题就出现了。英国至今仍然保留世袭君主。一个人只因为出生在特定家庭，就可以成为国家元首；一部分人只因为继承了特定爵位，就可以终身拥有普通人无法自然取得的政治身份。这些身份不是通过人民选举产生的，也不是任何普通公民通过努力可以平等竞争取得的。假如民主的基本含义是人民平等地成为国家主人，那么，一个保留世袭君主和贵族特权的国家，为什么只要举行议会选举，就可以被完整地称为民主国家？
美国虽然没有世袭君主，却长期存在资本集团、金融集团、军工集团、政治家族、媒体集团和大型利益集团对政治的深度影响。普通公民在法律上拥有投票权，但要真正进入总统选举、国会选举以及国家最高决策层，所需要的资金、媒体曝光、政党资源和社会关系，远非普通人可以平等取得。那么，美国的选举究竟是在让人民决定国家方向，还是在让人民从少数已经获得资本与政治资源支持的候选人中作出选择？假如候选人的形成、政策议题的设置、媒体舆论的塑造以及竞选资金的来源，早已受到少数强势集团影响，那么，投票本身是否足以证明人民真正掌握了国家权力？

再看中国。中国没有采用美国式总统直选，也没有采用英国式政党轮替制度。按照目前主流的西方政治学标准，仅凭这一点，就足以把中国排除在“民主国家”之外。然而，中国的国家制度明确强调国家权力属于人民，国家发展目标强调共同发展、社会稳定、普及教育、消除绝对贫困以及建立覆盖全民的基本社会保障。中国的基层人大代表存在直接选举，更高层级的国家权力则通过逐级选举、组织考察和集中决策产生。无论人们是否认同这种制度，都不能简单地说它与“人民”毫无关系，更不能只因为它没有复制美国和英国的选举形式，就不再考察它的国家性质、权力目标和社会结果。

这正是今天关于民主的争论越来越难以服众的根本原因。争论的双方看似在讨论同一个词，实际上使用的却不是同一个标准。一方把民主主要理解为竞争性选举，认为只要一个国家存在多党竞争、定期投票和政府轮替，就已经具备民主国家的基本资格。另一方则认为，民主不能只看投票，还要看国家究竟属于谁，立法、司法、行政和教育是否真正服务于全体人民，社会中是否存在制度化特权阶层，以及人民是否在现实生活中获得了基本生存、教育、就业和养老保障。前一种理解强调程序。后一种理解强调国家性质、政治过程和现实结果的统一。如果双方不先澄清评价标准，那么再多争论也只会各说各话。

支持美国制度的人会不断强调美国有选举、有政党竞争、有新闻监督；批评美国制度的人则会不断指出资本可以影响政治、政治家族长期垄断资源、普通人难以真正进入权力中心。支持英国制度的人会强调议会主权、定期选举和政府更替；批评英国制度的人则会指出君主世袭、贵族特权和普通公民无法平等取得国家最高身份。支持中国制度的人会强调国家发展成果、人民生活改善和社会整体利益；批评中国制度的人则会强调最高权力缺少西方式直接竞争选举。这些说法都涉及真实存在的某一部分，但任何一方若只抓住自己熟悉的一部分，就宣布已经对整个国家的民主性质作出了完整判断，问题便由此产生。

今天民主定义之所以越来越难以服众，并不是人类不再需要民主，也不是民主已经失去价值，而是我们使用的民主评价方式过于简单，已经无法解释复杂的现代国家。现代国家不是一张选票。它包括宪法、法律、议会、法院、政府、学校、军队、警察、媒体、资本、社会保障和公共资源分配。它还包括儿童是否有受教育机会，普通人是否能够获得基本生活保障，老人是否能够有尊严地生活，以及任何人是否会因为出生、财富、血统和家族背景而拥有普通人无法取得的政治特权。在这样复杂的国家结构中，选举当然重要，但选举只是其中一个部分。

如果一个国家有选举，却保留世袭政治身份，我们能否只因为它有选举，就忽略世袭特权？如果一个国家有选举，却只有富人和大型集团有能力真正影响候选人和国家政策，我们能否只因为普通人拥有一张选票，就认定所有人平等掌握了国家权力？如果一个国家没有西方式全国竞争性选举，却在立法、行政、教育、扶贫和社会保障方面长期体现人民整体利益，我们又能否只因为选举形式不同，就完全否定它的民主性质？这些问题之所以长期争论不休，不是因为答案必然无法找到，而是因为现有的分类工具过于粗糙。

一把只能测量长度的尺子，不能用来判断一个物体的重量。
一台只能测量体温的仪器，不能据此判断一个人的全部健康状况。
同样，只考察竞争性选举，不能完整判断一个国家是否民主。

然而，现代政治学在实际应用中，常常恰恰犯了这样的错误。它把民主这一复杂的国家整体属性，压缩成选举制度这一项指标；又把选举制度进一步压缩成是否存在多党竞争、是否定期投票、是否可以更换执政党。最终，一个国家只要符合这几个形式条件，便容易获得“民主国家”的标签；反之，只要没有采用这种形式，就容易被归入“非民主国家”。这种划分方法在传播上很方便。它简单、直接、容易理解，也容易制作排行榜。但是，方便并不等于准确。越复杂的对象，越不能只用一个指标判断。

民主本来是在回答一个非常根本的问题：国家权力究竟属于谁，国家由谁来管理，又为谁而存在。如果最后只剩下“是否举行竞争性选举”这一项，那么民主就从国家主权问题，逐渐缩小成了一种政权产生程序。这就好比我们原本要判断一所学校是否真正为学生服务，最后却只检查校长是不是通过投票产生。校长是否通过投票产生当然重要，但这并不能回答学校是否公平招生、教师是否认真教学、学生是否都能上学、贫困学生是否会被抛弃、学校管理是否存在特权，以及最终学生是否真正获得成长。如果这些问题全部不看，只看校长的产生方式，那么即使校长选举过程十分热闹，这所学校也未必是一所真正属于学生的学校。

民主同样如此。

人民是否投票，只是问题之一。人民能否平等成为立法者、司法参与者、行政管理者和受教育者，同样重要。人民是否在法律面前真正平等，是否存在出生即享有政治特权的阶层，同样重要。人民是否不会长期陷入赤贫，儿童是否能够上学，青壮年是否能够获得工作或基本收入，老年人是否能够获得基本养老保障，也同样是国家究竟是否属于人民的现实证明。如果民主只存在于投票当天，而在投票结束以后，人民重新失去对国家的实际影响，那么这种民主至少是不完整的。如果人民在形式上拥有选票，却因为财富、媒体、教育和社会资源的巨大差异，实际上无法平等参与政治，那么这种民主也只能是一种部分民主。
反过来说，如果一个国家没有采用竞争性政党选举，却建立了以人民整体利益为国家目标的制度，并且长期通过立法、行政、教育和社会保障改善普通人的生活，那么也不能因为它没有通过某一项程序考试，就断言它在民主方面一分也没有。

我们需要的不是为某一个国家预先辩护，也不是先决定谁民主、谁不民主，再去寻找理由。真正合理的方法，应当是先建立一套能够同时适用于所有国家的评价标准，然后再根据相同标准进行比较。这套标准不能因为评价美国而改变，也不能因为评价中国而改变；不能因为面对英国就把世袭君主视为无关紧要，也不能因为面对非西方国家就把社会结果全部排除在民主之外。

标准只有对所有国家一致，评价才有意义。否则，所谓民主分类就很容易变成一种政治标签：符合某种制度形式的国家自动获得民主资格，不符合者则自动被排除。这样做看似是在研究政治制度，实际上却容易变成用一个国家的历史经验去规定全世界必须采用同一种制度形式。民主若真是人类共同追求的政治原则，它就应当能够超越某一个国家的具体形式。它不应当只属于美国的总统制，也不应当只属于英国的议会制，更不应当被限定为某一种政党竞争方式。民主的核心应当是人民是否真正成为国家的主体。至于这种主体地位通过什么制度实现，可以比较，可以检验，也可以评分，却不能在检验之前就先规定：只有一种形式才叫民主。这正是重新建立民主评价体系的必要性。

我们不是要取消选举的重要性，而是要把选举放回它本来应该处于的位置。选举是民主的一部分，却不是民主的全部。它是权力产生的方法之一，却不是国家性质的唯一证明。它可以帮助人民选择执政者，却不能自动保证执政者真正代表人民；可以提供政府轮替，却不能自动消除资本垄断、阶级特权和社会不平等；可以让每个人得到一张选票，却不能自动让每个人拥有同等的政治影响力。只有承认这些事实，关于民主的讨论才可能从口号回到现实。