《论民主》第二章（下）

四、国家性质四项为什么最重要
国家性质占四分，分别由立法、司法、行政和教育四个方面组成，每项一分。
这里需要特别说明：这四项不是随意选择的，也不是把几个看起来重要的国家事务简单并列。立法、司法和行政构成国家权力运行的基本骨架；教育则决定人民是否拥有理解、参与、监督和继承这一权力结构的基本能力。前三者决定国家怎样运行，教育决定人民有没有能力成为这个国家长期而真实的主人。

（一）立法：人民能否参与制定共同规则
立法决定一个社会中的基本规则：
谁可以做什么，谁必须承担什么责任，财产如何受到保护，权力如何受到限制，税收如何征收，公共资源如何分配，公民拥有什么权利，违法者承担什么后果，最终都需要通过法律加以确定。
因此，立法权绝不是普通的行政技术，而是国家主权最直接的表达。如果法律由少数特权集团按照自身利益制定，那么即使所有人都被要求遵守法律，也不能说明人民是国家主人。因为遵守规则与制定规则是两回事。
一群工人可以被要求遵守工厂制度，但如果他们永远无权参与制度形成，工厂便不能因此被称为由工人共同拥有。同样，人民只承担法律义务，却不能通过适当机制参与法律形成，也不能有效监督立法者，那么人民主权就是残缺的。
民主立法并不意味着每一条法律都必须由全民直接投票。现代国家人口众多、事务复杂，代表立法、专业审议和分层讨论都具有必要性。真正需要考察的是：立法者是否来自能够代表人民的制度，立法过程是否允许人民表达意见，法律是否普遍适用于所有人，以及特殊利益集团是否能够用财富和权势长期垄断立法。立法的一分，评价的是人民是否真正参与共同规则的建立，而不只是被动服从规则。

（二）司法：人民能否在权力面前获得公平
如果立法决定规则是什么，司法就决定规则是否真正得到实行。一部法律写得再好，如果富人和权势者可以逃避制裁，普通人却受到更严厉的惩罚，那么法律平等就只存在于纸面上。司法是人民抵抗权力滥用的最后防线。
普通公民面对政府、资本集团、大型机构乃至社会强者时，往往处于资源弱势。一个真正具有人民性质的司法制度，应当让普通人仍有机会依靠法律保护自身权利。因此，司法是否民主，不能只看法院名义上是否独立，还要看普通人是否能够接近司法。
诉讼成本是否高到只有富人才承担得起？
法律程序是否复杂到普通人根本无法理解？
不同阶层的人面对同类案件时，是否得到大体一致的处理？
司法机关是否受到政治、资本、宗教、血缘或其他特殊力量的不当影响？
如果司法只有形式上的独立，却让普通人因缺少金钱和专业资源而无法获得公正，那么这种司法仍然不是完整的人民司法。司法的一分，是要检验法律面前人人平等是否真实存在。它不仅防止政府欺压人民，也防止财富、地位和关系成为凌驾于法律之上的第二套规则。

（三）行政：国家机器日常为谁服务
立法制定规则，司法处理争议，而人民日常最直接接触的，通常是行政。
教育、医疗、治安、交通、税收、住房、就业、社会救助、公共卫生、环境治理等事务，大多依靠行政系统落实。所以，行政是国家性质最日常、最具体的表现。
一个政府可以在宪法中写下许多美好原则，但人民最终感受到的国家，往往是办理事务时面对的部门，是遇到困难时能否获得帮助，是公共资源如何分配，是官员究竟对人民负责还是只对上级、党派、资本或自身利益负责。行政的一分，需要考察国家机器是否以公共利益为基本方向。这并不意味着政府每一项政策都必须正确，也不意味着所有行政人员都不会犯错。任何大型组织都会出现失误、低效乃至腐败。
真正重要的是：制度是否允许发现错误、纠正错误、追究责任；人民是否能够申诉和监督；行政资源是否长期被少数阶层优先占有；政府是否把普通人的基本需要视为国家责任。
一个行政效率很高的国家，不一定民主。如果高效率只是为了更有效地控制人民或服务少数集团，它仍然缺少人民性质。同样，一个行政效率暂时不高的国家，也不能因此直接被判定为不民主。效率属于治理能力，民主则首先关乎服务对象和权力归属。行政的一分不是考察政府“强不强”，而是考察政府“为谁而强”。

（四）教育：为什么它属于国家性质，而不仅是社会福利
在立法、司法、行政之外，我把教育单独列为国家性质的第四项。这可能是整个评价体系中最容易引起疑问的一点。因为在传统政治学中，教育通常被视为一种公共服务，或者社会福利的一部分。人们往往把它与医疗、住房、养老等事务放在一起，认为教育只是政府治理结果之一，而不是国家性质的组成部分。
这种理解低估了教育在民主制度中的根本作用。教育当然具有福利属性。国家提供学校、教师和教育资源，可以改善个人生活，提高就业能力，促进社会发展。从这个角度看，教育确实是一种公共服务。但教育又不只是公共服务。它还决定一个人能否识字，能否理解法律，能否判断公共信息，能否辨别政治宣传与事实，能否表达自己的意见，能否理解选票意味着什么，能否监督立法、司法和行政。
换句话说，教育决定人民是否具备行使民主权利的基本能力。一个没有受过基本教育的人，理论上也可以拥有选票，但他行使权利的条件会受到严重限制。如果一个人看不懂候选人的政策，无法理解国家预算、法律条文和公共争议，也缺乏分辨虚假信息的基本能力，那么他虽然形式上拥有政治权利，却很容易受制于别人替他解释世界。他的意见可能被宗族、资本、媒体、宗教权威、地方强人或政治宣传轻易操纵。这并不是说受教育程度较低的人不配拥有民主权利。恰恰相反，正因为每个人都应拥有民主权利，国家才有责任向每个人提供形成基本判断能力的教育条件。
不能先剥夺人民教育，再以人民缺少判断能力为理由限制他们参与政治。也不能只给人民一张选票，却不提供理解选票所需要的基本知识。如果选举权是一把工具，教育就是使用这把工具的能力。把工具交给人民，却故意不教人民如何使用，表面上是赋权，实际上仍可能让权力掌握在替人民解释和操作工具的人手中。因此教育不是民主完成以后附加给人民的福利，而是人民能够成为国家主人的前提。

（五）教育决定人民是否具有民主能力
民主能力并不是指每一个人都必须成为政治专家，也不是要求普通公民能够研究所有法律和政策。现代国家事务极其复杂，没有人能够精通全部领域。
所谓民主能力，是指普通人至少具备以下基本条件：
能够阅读和理解与自己生活有关的公共信息；
能够表达自己的利益和意见；
能够知道国家权力大致如何运行；
能够认识自身基本权利与义务；
能够区分事实、观点与明显欺骗；
能够在不同主张之间作出相对独立的判断；
能够通过合法渠道参与、监督或者纠正公共权力。
这些能力不可能凭空产生。它们需要识字教育、逻辑训练、历史知识、社会常识、基本科学素养以及公共责任意识。如果教育只培养服从，而不培养理解和判断，人民的民主能力就会受限。如果教育只服务于少数精英，普通人只能接受低水平训练，那么社会就会出现知识权力的世袭化。富裕阶层的孩子通过优质教育掌握语言、法律、金融和政治表达能力，成年后继续进入决策层；普通家庭的孩子则因教育不足，长期停留在被管理的位置。即使法律规定两者拥有相同选票，他们在真实政治参与能力上也可能相距甚远。

所以，教育平等并不是简单地让所有儿童坐进教室。它还要看不同阶层的儿童是否能够获得基本适配的教育资源，是否能够通过学习改变自身处境，教育制度是否在不断缩小还是固化社会等级。当然，任何社会都不可能让所有学校、所有教师和所有学生获得完全相同的条件。民主所要求的不是绝对一致，而是国家不能让基本教育成为少数人的特权，不能让一个人的出生家庭决定他是否有能力理解和参与国家事务。
适龄儿童普遍能够登记入学，是最基础的要求。儿童不仅要“有学上”，还应当真正完成基本教育，获得进入社会所需要的基本知识与能力。一个国家若允许大量登记在册的适龄儿童长期失学，那么它不仅是在福利方面失职，也是在制造一批无法充分行使民主权利的未来公民。因此，教育应当同时出现在两个位置。在国家性质中，教育考察的是：国家是否普遍、平等地培养人民成为国家主体的能力。也就是教育本身的性质，教育的本质。
在民主结果中，儿童入学率及教育保障考察的是：这种国家责任是否真正落实到现实生活。这是教育的形式和体现。
前者是制度性质，后者是实际成果。二者看似重复，实际上层级不同。

（六）为什么教育不能仅由市场决定
既然教育决定人民是否具有民主能力，那么基本教育便不能完全被视为普通商品。一般商品可以按照购买能力进行分配。有钱人可以买更大的房子、更昂贵的汽车和更丰富的娱乐服务，这些差异虽然可能影响生活质量，却未必直接改变国家主权的归属。但教育不同。
如果最基本的教育能力也完全按照财富分配，那么财富差异就会进一步转化为认知差异、表达差异和政治参与差异，最终又反过来强化财富与权力的不平等。
这会形成一个循环：富裕家庭拥有更好的教育资源；更好的教育带来更强的表达、组织和政治影响能力；更强的政治影响又帮助富裕阶层维护更有利于自己的制度；制度优势继续为下一代提供更好的教育。久而久之，表面上人人拥有相同权利，实际上社会却形成了一个可以通过教育资源代际复制的隐性特权阶层。
因此，民主国家可以允许教育具有多样性，也可以允许社会力量参与办学，但必须保证所有儿童获得足以形成基本公民能力的教育。市场可以提供更高层次、更个性化的选择，却不能决定谁有资格成为一个能够理解国家事务的完整公民。国家若放弃这一责任，就等于把人民主权的一部分交给家庭财富决定。

（七）国家性质四项构成一个完整结构
立法、司法、行政和教育并非四个互不相关的项目，而是彼此连接的整体。
立法决定共同规则；
司法保证规则不会只约束弱者；
行政把规则和公共目标落实到日常社会；
教育使人民具备理解、参与和监督前三者的能力。

缺少立法上的人民性，人民只能服从别人制定的规则。
缺少司法上的人民性，法律可能成为强者约束弱者的工具。
缺少行政上的人民性，国家机器可能远离普通人的实际需要。
缺少教育上的人民性，人民即使名义上拥有主权，也可能没有长期行使主权的能力。
所以，国家性质的四分并不是简单的“四个政府部门”，而是人民主权的四个基础条件。前三项保障人民在国家权力结构中的地位，第四项保障这种地位能够被一代又一代人民认识、使用和维护。从这个意义上说，教育甚至不仅是国家性质的一部分，还是民主制度自我延续的条件。

一代人可以通过革命、改革或制度设计建立民主，但如果下一代不能理解民主、辨别权力、承担责任，那么民主就可能很快退化为口号、民粹或少数人的操纵工具。民主不是把权力一次性交给人民就结束了。它需要人民持续具备使用权力的能力。而这种能力，归根结底必须通过教育培养。

（八）国家性质为什么优先于选举形式
现代政治讨论常常把次序倒转。人们先看一个国家采用什么选举形式，再决定它是不是民主；至于立法由谁影响、司法是否真正平等、行政究竟服务谁、教育是否普遍培养公民能力，则被放到后面。
更合理的次序应当是：
先看国家权力的根本结构是否面向全体人民；
再看人民通过什么程序参与权力产生；
最后看人民主体地位是否在现实中得到实现。
这并不是降低选举的重要性，而是避免把民主缩小成选举。

因此，在十分制民主评价体系中，国家性质占四分，权力产生过程占三分，民主结果占三分，并不是随意分配权重，而是根据三者在民主结构中的层级作出的安排。

国家性质回答“谁是主人”；
权力产生过程回答“主人如何选择和约束管理者”；
民主结果回答“主人的地位有没有真正实现”。
其中任何一项完全缺失，都意味着民主存在明显缺陷。
但若国家性质本身发生根本偏离，那么其余两项即使部分存在，也很难单独支撑一个完整民主国家的结论。这就是国家性质四项之所以最重要的原因。它们不是民主外围的附加条件，而是人民主权本身的制度化表现。立法使人民参与建立规则，司法使人民能够在规则下获得平等保护，行政使国家机器面向公共利益，教育则使人民具有理解、参与、监督和继承国家主权的能力。
没有这四项，选票很容易成为形式。具备这四项，选举才有可能成为人民真实而有效的政治工具。